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【摘要】大數據技術為網格化服務管理的民主參與、民主決策提供了技術支持與實踐方案，在一定程度上消除民主主觀性傾向，為網格化服務管理預防風險提供應對預案。

但是，在利用大數據實現網格化服務管理中，也存在着多元治理主體的離散性、數據資源的割裂性、數據樣本的片面性、新技術應用水平的低效性、數據決策的程式性、數據安全的脆弱性等問題。

更好地利用大數據提高網格化服務管理水平，需要宏觀層面完善頂層設計與制度建設、中觀層面完善技術體系與人才培養，以及微觀層面完善隐私保護與數據安全。

政府大數據的政策在頂層設計中需要體現中國方案，比如數字經濟、數字社會以及數字國家的國家數字治理戰略。

主要包括社會治理的法律體系、治理體制設計、财稅與金融支持機制、社會組織參與治理機制、社會重大事件決策風險評估機制、公共服務标準設定等，特别是在“互聯網+”時代背景下，亟須構建政府之間、部門之間的跨界治理機制，為社會的無縫隙治理、精準化治理提供強有力的制度保障。針對原有網格化管理中的網格劃分不統一、覆蓋不到邊、交叉有重疊等問題，建成區級統一的網格體系，整合黨建、安監、環保、城管、消防等網格，實現共用“一張網”。建立社區工作事項準入制，依據法律法規以及規範性文件，清理和規範城鄉社區承擔的行政性事務，推動社區去行政化、回歸自治屬性，促進社區減負增效。

目前關于數據所有、采集、存儲和使用權責方面的法律是空白的，在政府治理中需要合理運用大數據，在法律框架下清晰界定使用的邊界，保證政府數據在風險可控原則下最大程度公開，解決數據的條塊分割、體制壁壘，實現大數據跨地區、跨部門和跨領域的共享共用。

為了推進大數據時代社會治理更好的發展，必須要設計适合目前形勢的制度體系。長期以來我國相關的社會治理制度是基于傳統的官僚、科層制體系，大數據的信息價值還未引起足夠的重視，因此，我們需要建立健全适合當代社會治理的新的制度體系。政府作為數據資源最大的擁有者，不可對數據保護掉以輕心，對于不同來源的數據應該制定相應規定分别存儲管理。大數據的開放并不意味着無條件的絕對開放，也不是可以随意使用，必須要建立在保障政府和民衆的安全隐私的基礎上的開放，要明确管理者和使用者在數據使用中的權利和義務，對于重要數據信息的故意洩露現象，應該制定懲戒制度來追究相應法律責任。

（1）構建标準化政務平台。标準化平台實現了“線上、線下相結合，自助共享高效率”的政務模式，即搭建線上智能平台建設和線下一窗式服務終端相結合的服務體系，打造“一号申請、一窗受理、一網通辦、一屏應用”的便捷式服務。首先，智慧政府的線上智能平台承擔了政務辦理的主要功能，充分體現政府的标準化和人性化服務。政府應當通過對各地區各級政府服務平台進行标準化管理，确保平台的清晰可用，方便公衆對相應業務的查詢和辦理。

同時，平台必須涵蓋多種政務服務事項，理清各級政府部門管理職能，實現政府各部門業務的協同和政務流程的再造，通過打造多渠道、全流程的統一接口，實現政務一體化。其次，通過打造線下的一窗式自助終端來打破傳統政府部門冗雜、職能交織的局面。一個窗口集中辦公提高了政府的辦公效率，而智能自助服務終端的排号、預約、業務查詢以及簡單業務辦理等功能構建，更是降低了行政成本、節省了公衆時間、提升了政府整體效能。

（2）打造智能化辦公系統。智慧政務建立在傳統電子政務、辦公自動化的基礎上，随着人工智能、知識互聯網等技術的發展，政府應引進新型信息化裝備，全面打造網絡化、數字化的移動辦公、智能辦公、無紙化辦公，減少繁雜的工作程序，實現資源的高效利用、工作模式的科學運作和創新。同時，充分利用智能技術優化辦公環境，打造更加符合公務人員工作特點的智能化辦公系統，包括根據不同崗位、不同級别公務員的工作性質、工作内容以及公務人員的不同工作風格和方式進行相應的個性化設置和自動優化，使政府辦公更具人性化、更加智能。此外，應當形成内部專門辦公網絡，重塑政府部門關系，實現跨部門業務流程高效對接，确保政府内部長效溝通、信息集成、業務互聯、數據資源及時共享。

（3）建立政務雲數據中心。數據中心是政務信息化的“智慧核心”，建設政務雲數據中心是彙聚、存儲、計算政務數據，打造智慧政務的新建設目标。政府應當依據總體構架、分段建設原則，以安全、綠色、高效、節能、低成本為目标，通過采用虛拟化技術、存儲管理技術、資源管理技術和安全技術來打造集物理設備層、虛拟資源層、數據服務層、平台應用層為一體的新一代數據中心。不僅融合傳統數據中心、雲儲存系統、雲計算技術等優點，更應當避免傳統數據安全性低、運行效率低、基礎設施重複建設、資源利用率不高的弊端，确保平台的安全運作，數據自動雲備份，同時防止政府核心業務在系統出現問題時數據丢失、業務中斷。

要更好地實現大數據時代的社會治理，必須讓民衆們從心理上接受大數據理念。目前，我們所處的時代已經不僅僅是簡單的網絡社會，每時每刻海量的數據生成已給人們的生活帶來了極大變化，因此傳統的社會管理、服務模式也需要順應時代進行創新。實踐表明，目前很多地區、城市和部門都沒有深入認識到大數據所帶來的效益，導緻其在社會治理仍有不足。因此，必須要讓民衆樹立大數據理念，這在根本上可以使他們認同數據的價值，同時可以使數據的真實性得到保證，進而推進社會治理朝着更好的方向發展。

此外，還應提高領導對大數據在網格化社會治理中應用的重視程度，提高各部門對大數據共享共融的理念，提前預謀，高站位規劃，設計一套數據範疇界定清晰、數據操作規範和目标明确的數據共享共融規範，從而消弭此前一系列問題，充分發揮一套數據在多個部門的使用價值，從而推動社會治理體系不斷完善，治理水平不斷提升。

在中觀層面上，加強大數據治理基礎設施建設體系研究并保持大數據治理的多樣性。繼續推進建立健全大數據治理基礎設施和技術支持體系，構建綜合的大數據治理體系框架及政策體系框架。從國家層面出發，構建綜合的、可靠的和可追溯的多元主體共享機制，實現數據的“三融五跨”。

建立統一、共享的社會治理大數據平台，最大限度地整合社區内部管理系統、社區社會管理系統、公共服務系統和便民服務系統，對内實現共享交換，對外實現協同服務。參照西方國家大數據社會治理的實踐，可以知道實現數據平台的共建共享将成為未來社會治理的核心。

目前很多國家建立了統一的數據開放平台，大大促進了不同國家之間的信息交流和共享，有利于發展中國家學習借鑒發達國家的治理理念。在重視國際層面的數據平台建設的同時，在各個國家内部也應該重視相應的建設。中央政府、地方政府要根據實際情況建立統一數據平台，同時其他企事業單位、民間社會組織也應該加入到平台的建設中去，實現數據的共享。一些科研單位、大數據開發企業也應該加入其中，利用政府、社會開放的數據資源來開發各種應用軟件，為社會成員的交流提供更多平台，為社會治理間接提供幫助，從而提升社會治理的科學化、智能化水平。

（1）橫向打破信息孤島。以人口基礎信息為核心，借助居住信息系統、就業登記信息系統和房屋出租管理系統，整合違法犯罪信息、網絡輿情信息、公共衛生信息、環境狀況信息、勞資關系信息、突發事件信息等多種信息源和社會統計資源，打造集行政管理、社會事務、便民服務為一體，全市統一的“社區網格化信息系統”，實現基層管理的基礎數據共享。建立“采集上報、核實立案、指揮派遣、處置反饋、核查結案、考核評價”六步辦理機制，有效推動問題的解決、矛盾的化解和隐患的消除，确保事不出格。統一政府各部門數據編碼、處理、共享、交換标準。從數據積累豐富、質量較好、應用需求迫切的部門起步，依托各部門已有的數據庫和電子政務資源，逐步彙集各部門數據，構建完整系統多層次的公共雲平台體系。以信息互聯互通為重點，實現各部門間聯動互通的一體化信息共享，破除政府部門間的“信息孤島”現象，避免社區管理與服務各自分散的平台建設。

（2）縱向聯動政府社會。充分運用線上方式收集社情民意、聽取意見建議，通過建立社區微博、微信公衆号、QQ群等虛拟化社區平台，将最新的服務資訊第一時間推送到社區居民手中，也方便居民實時監督社區的各項工作和服務；通過添加受訪居民的微信号，增加與社區居民的交流溝通，社區幹部通過實時上傳走訪信息，掌握社區輿情動向。主動尋求互聯網企業、主流媒體的合作，加大對政務移動APP的開發和利用，創建多個智慧社區入口，如PC網站端入口、手機 APP入口、微信端入口。利用現有的平台，将服務鍊條延伸至社區。注重用戶體驗，完善政務服務、政民互動、弱勢關懷、社區養老、醫療保健、糾紛調解等民生類社區公共服務功能。

在大數據時代的環境下，數據整合是重點也是基礎性建設，地方政府利用大數據治理，要有完整的數據基礎設施體系、網絡通訊設施及數據中心。電子政務建設等于政府信息能力建設，其中，政府信息技術是信息能力的必要條件。利用智慧化的資源整合方式，盤活數據資産，增強決策的科學性，通過建立信息資源目錄、數據共享交換平台等方式，先垂直共享，後條塊共享，實現各部門、各系統數據的互聯互通，協調推進各個部門的數據整合，打破部門利益化的慣性。采取領導牽頭形式強力執行，打通部門壁壘，解決“信息孤島”及“部門數據割據”引起的資源分散、系統不統一、管理分治現象。

一方面，在技術上要實現數據統一标準與規範，緩解部門間因技術造成數據格式不統一的阻礙，緩減信息化孤島。另一方面，在環境上要創造數據共享開放的生态系統。對于政策制定者和參與管理者而言，要采用戰略性的系統思維，兼顧多維度的利益相關者，部門間樂于共享數據，最終形成良性循環、可持續發展的政府部門間數據開放生态系統。

（1）運用大數據搭建公共服務大數據平台，進一步整合基層服務力量和社會資源。通過采集、整合、協調政府及社會資源，把轄區消防、安監、流管、人社、環保、國土、民政、衛計等部門的多項管理業務納入社區網絡化治理清單。運用移動通信、互聯網、物聯網等科技手段，設計形成一個接受公衆咨詢、投訴，聯系職能部門答複、問題解決、向公衆反饋結果的閉環式工作流程，并對所有工作環節進行監督評估。

（2）運用大數據編制個性化的公共服務網絡，提高網絡化治理的便利性和惠民性。通過對原始信息數據的細化，能夠把握特殊或重點人群的不同需求和動态，形成具有區域特色的公共服務網絡，積極開展具有個性化、體驗化的管理和服務。同時，網絡化治理不僅要體現公共服務的充分性和均等性，更要體現公共服務的便捷性和便利性。

（3）運用大數據建立虛拟化團隊對專項事務進行管理，将核心職能部門與運營部門分離。通過簽訂合同或承諾書的方式将大量的非核心職能“外包”，削減政府部門規模和人力、物力成本。通過這些方式，政府的職責也不再是提供全方位的管制或服務，而在于組織各方資源以共同創造公共價值；政府的角色不再是公共服務的提供者，而是公共價值的共同推動者，它将在由政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人） 等衆多社會治理行動主體彼此合作的關系網絡中發揮積極主動的作用。

大數據時代的社會治理，就其本質而言，主要是通過相關的數據挖掘、收集和分析技術來對數據進行處理，得出相關關系，進而制定切實可行的政策及相關規定。所以，要想大數據技術在社會治理中發揮更好的作用，就必須重視技術的創新。首先，在數據收集方面，不僅關注政府平台的信息，而且要關注各大企事業單位、社會組織等論壇網站，這就需要提升對數據挖掘的技術。

其次，社會治理是包含政府、社會和個人均在内的各方力量來解決問題的，所以在對數據進行管理時需要提升技術的數據管理能力。

最後，一切的分析都是為了制定更為科學的決策，因此在進行數據分析時，要保證科學性和客觀性，這樣才可以得出科學的結論。技術創新在優化社會治理方面有着很重要的位置，必須得到各部門、單位的重視。

将智慧社區納入網格化治理。智慧社區是“互聯網+”網格化治理的載體，它借助互聯網、物聯網等技術，将社區的物業管理、家居生活、養老服務、醫療衛生、路網監控、社會安全綜合治理等各方面整合，形成一種全新的社區形态。它可以将網格内外的信息資源、服務資源等有機整合， 增強多元主體之間的溝通與交流。依照“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的原則，在各部門加大探索力度，從各部門業務需求出發，從社會治理參與對象需求出發，深入挖掘數據價值并進行有效數據分析，落實用數據決策、用數據創新。

在社會治理中利用大數據分析法分析頻發、易發等問題，同時對問題發生規律進行分析和把握。借助物聯網、雲計算等新興技術，利用衛星、“天網”攝像頭等技防手段采集數據，實現數據創新，從而解決違章建設、環境污染等社會治理問題；通過監測單戶居民水、電、氣等資源使用情況，及時發現群租房等社會熱點問題，通過多渠道數據收集、整合分析，最終達到推動社會治理模式創新的目的。

一個城市未來發展前景很大一部分要取決于城市對優秀人才的吸引力，人才是推動城市建設的主力軍。同樣，在網格化治理過程中也需要一大批智慧型、優秀技術型及複合型人才的投入，才能滿足網格在運行過程中對人才的需求。在大數據時代，人才是關鍵，一方面針對在崗的政府、企業和組織的數據管理者開展系統化的大數據專業培訓，學習最新的理論前沿知識，樹立大數據治理社會的思維，借鑒國外大數據治理的社會實踐。應當确立一套專門針對網格員的培養、培訓與考核機制，明确其培養方式、培訓考核方式與激勵機制，提高網格員素質與工作能力。

此外，可以通過引進外部人才和培養内部人才兩方面着手解決人員流失的問題，為留住人才必須了解其所需，在物質上滿足需要，出台引進大數據高層次專業人才的優惠政策；精神上滿足其能夠在工作中實現人生價值。内部人才培養是人才重要來源之一，借助部門内部人才具有更穩定的優勢，借此培養一批注重理論與實踐有機結合的優秀人才，憑借已有的基層工作經驗，深入人民群衆，能更加高效做好服務群衆工作。

另一方面，國家應該積極引導高校設立有關大數據方面的專業，培養專業性技術人才，同時可以引進國外高級技術人才進行教學和相關崗位的工作。掌握大數據技術進行社會治理的工作者并不是單純掌握一門學科知識的人才，還要注重複合性人才的培養，将優勢學科進行綜合，構建一支專業化的數據采集、管理和分析的人才隊伍，為大數據時代社會治理提供人力資源的保障，探索一條符合我國實際情況的大數據發展道路。

在微觀層面上，重視大數據治理對隐私安全和數據安全的保護。完善政府大數據治理基礎設施的同時需要加強對隐私安全和數據安全的保護。

（1）加大網絡安全的監管力度。實現大數據時代的社會治理必須率先實現國家、民衆隐私信息的安全和保護。目前，我國在信息安全方面還存在很大的隐患，需要引起重視。為了更好的發揮大數據在社會治理方面的優勢，應該全面實施互聯網的安全發展戰略，可以通過法律法規的保障、安全技術的升級等綜合手段來實現。保證國家層面的戰略信息，民衆的個人消費信息、出行信息等的安全，同時還要應對各種風險的發生。各個數據平台的維護者應該要對信息安全負責任，加大網絡監管的力度，可以避免發生一些大規模的數據丢失和違法利用事件。

（2）加強信息保護技術的投入。在法律尚未健全的領域，技術上的支持在個人信息數據的保護方面無疑起着補充的作用。首先，在互聯網環境下，網絡安全防禦系統技術和監測系統技術的提高，是不可忽視的重要環節；要通過不斷完善信息安全系統設備的相關功能，從而确保系統中的用戶個人信息數據能夠得到更加有效的安全的技術防護。其次， 盡管現代安全防範技術水平發展迅速， 但侵權者們的攻破技術也是相當之高，過去存在的很多技術防範手段已經被黑客攻破。因此應不斷提高技術水平，加強信息技術保護的投入，培養相關技術人才從而更好地保護個人信息。

對于現階段大數據雲計算環境下的數據安全問題，應當積極采取安全保護措施，确保用戶數據安全，讓大數據能夠更加有效地促進人們的工作效率。

（1）合理使用各種網絡大數據安全保護技術。網絡大數據安全問題一旦發生會産生不可估量的影響，為了盡可能的降低不良影響，人們研究了保證網絡大數據安全的相關技術。就當前階段而言，最為常見的安全保護技術主要有三，分别是網絡數據發布匿名保護技術（網絡大數據中結構化數據隐私保護的基礎手段）、網絡數據安全傳輸技術（保證信息數據安全傳輸的有力手段）、角色訪問控制技術（确保大數據高效共享的有效手段）。網絡大數據安全保護技術在提高網絡大數據安全性方面能夠發揮出巨大的效力，因而應該重視數據安全保護技術的研究，積極探索全新的保護技術，為網絡大數據的安全保駕護航。

（2）建立網絡大數據安全體系。從基礎設施開始逐步建立并完善網絡大數據安全體系，配置所需的基建設施，建立網絡大數據平台，合理利用網絡大數據平台進行信息數據的異構、集成，實現網絡大數據的統一整理、管理，提高網絡大數據的真實性、準确性。值得一提的是，由于網絡大數據具備規模大、複雜性高、動态性強等特點，為了保證數據安全，還應該及時在大數據安全體系之中配置評估體系、量化體系，要規範信息傳輸渠道，設立專門的數據監管機構，并落實網絡大數據的即時監控。當然，為了保證上述工作的高效落實，還應該加大網絡大數據專業人才的培養力度，提升網絡數據監管機構的專業性，逐步夯實網絡大數據安全體系基礎。

（3）做好數據備份工作。目前，移動設備在數據的儲存以及備份上提供了很大的便捷，在大數據雲計算的環境下也要重視移動設備的數據儲存保護工作，避免在使用過程中因外界破壞而造成數據丢失的情況，一旦被破壞的數據不能修複，将給用戶帶來嚴重的損失。為了避免此現象的發生，用戶應當做好數據備份工作，雖然用戶可以将數據上傳至雲服務器來确保數據的安全，但實際上雲服務也不是絕對安全的，它隻是數據備份中的一個主要方案。因此，必須建立安全可靠的數據備份機制，确保數據備份的安全性與可靠性。移動設備用戶一般備份的數據為音頻或者圖片，在傳輸過程中也以加密傳輸為主，這種方式不僅會耗費大量的時間，還會影響雲儲存以及終端電池的使用壽命，所以應當積極建立一個切實可行的數據備份方案。

（4）做實安全預防措施。大數據雲是虛拟的産物，裡面的資源非常巨大且又可以共享，在信息發展的時代背景之下每天都會産生大量新的數據。所以為了确保這些數據的安全，做好安全預防措施是非常重要的。應當加強訪問控制和身份确認制度，與先進的網絡安全技術相結合，來确保用戶的安全。加強相關數據監控工作，可以建立第三方認證系統來确保數據的安全，進而降低安全事故發生的概率。

作者：楊安，“大數據與基層社會治理研究”課題組組長，華中師範大學北京研究院院長、教授；翟杉，北京聯合大學講師；程騁，武漢大學法學院博士。 

本文摘自于《社會治理》期刊2019年第7期《大數據時代網格化服務管理的現狀、問題與對策》一文。

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