基層社會治理體系和治理能力現代化
——大數據與“雪亮工程”機遇、挑戰
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來源:法制網發布時間:2018-05-25 15:29:20

    黃波 楊安 趙菡

    摘要:黨的十九大提出構建全民共建共治共享的社會治理格局。加強和創新社會治理,推進社會治理體系和治理能力現代化,其重心和難點均在基層。實現基層社會治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義,也是平安中國建設的重中之重。大數據、雲計算、人工智能等先進的科技、信息技術,已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇和重要抓手。“雪亮工程”建設正是在新形勢下提升國家競争力、維護國家安全、社會公共安全的重大戰略,也是建設平安中國、平安鄉村、實施鄉村振興戰略的重要保障。當今中國正處于社會矛盾多發期,也正處于全面建成小康社會的決勝階段。大數據時代的到來,為“雪亮工程”在加強社會治安立體化防控體系建設,整合社會治理資源,防範社會風險,化解社會矛盾,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平,提升政府服務和監管能力,創新社會治理模式,提升公共服務質量等方面帶來了新的機遇與挑戰。

    關鍵詞:基層社會治理體系;大數據應用;“雪亮工程”;機遇與挑戰.

    一、 引言

    黨的十九大報告中提出構建全民共建共治共享的社會治理格局的思路和要求。強調指出社會治理的制度建設,要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公衆參與、法治保障的體制,社會化、法制化、智能化、專業化水平。研究推進基層社會治理體系和治理能力現代化建設,是中國特色社會主義進入新時代的客觀要求,是解決新時代我國社會主要矛盾的本質規定,是全面建設社會主義現代化強國的現實需要,是對新時代社會治理發展和創新提出的新目标和新要求[1]。

    基層是社會治理的重心、難點和希望所在。習近平總書記一再強調指出:“治國安邦重在基層,基層是一切工作的落腳點,社會治理的重心必須落到城鄉、社區。黨的工作最堅實的力量支撐在基層,最突出的矛盾和問題也在基層,必須把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉”。實現基層社會治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要内容。如何實現基層社會治理現代化、精細化和更加有效?要清醒地看到,随着工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展,經濟結構深刻變革、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化、社會結構深刻變動,社會治理面臨的形勢環境變化帶來的矛盾風險和挑戰之多前所未有,給這一系列的新挑戰新要求尋找破解難題、補齊短闆的主要抓手是什麼?根據當前基層社會治理面臨的形勢,如何從推進制度建設的角度提出新思路和新舉措?如何從體制、機制、手段和方法路徑設計上進行思考和探索?

    大數據、雲計算、人工智能等先進的科技、信息技術,已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇和重要抓手。新一屆中共中央政治局第二次集體學習時就強調:“大數據發展日新月異,我們應該審時度勢、精心謀劃、超前布局、力争主動,深入了解大數據發展現狀和趨勢及其對經濟社會發展的影響,分析我國大數據發展取得的成績和存在的問題,推動實施國家大數據戰略,加快完善數字基礎設施,推進數據資源整合和開放共享,保障數據安全,加快建設數字中國,更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善”。“雪亮工程”建設正是在新形勢下提升國家競争力、維護國家安全、社會公共安全的重大戰略,也是建設平安中國、平安鄉村、實施鄉村振興戰略的重要保障,打通了基層社會治理、城鄉社區治理的“最後一公裡”“最後一米”,照亮了千家萬戶的平安。

    大數據時代的基層社會治理首先要有數據治理、權力治理,數據化的權利是一種新的權利合法化[5]。信息技術的發展創造出一個新的領域,即包括大數據、互聯網等在内的新的公共空間,各級政府的權利将受到這個空間的限制,政府和社會将在這個空間互動、博弈。将重塑權利的觀念,政府的權利邊界将被深度調整,權利的邏輯将被深度改寫,新的權力主體開始參與進來,一個數據化的全力結構和流程開始形成,新的制度設計路徑和思路将會重新構建,新的社會治理體系和治理能力現代化邏輯将會重新定義,并将以公開透明的态度回應大數據帶來的挑戰,緩和社會矛盾,消弭社會裂痕。社會治理最高境界,必須注重“互動”。要引導全社會達成利益共識,尤其是針對長期目标的利益共識,就要建立一個适合多元主體參與的治理框架和社會機制。使多元主體都能夠提出自己的利益訴求,然後在溝通交流、相互妥協、協商一緻的基礎上達成社會共識。在行動上,也應該是互動型的,上下配合,同心同德。

    當今中國正處于社會矛盾多發期,也正處于全面建成小康社會的決勝階段。大數據時代的到來,為完善社會治理、提升政府服務和監管能力,為“雪亮工程”在加強社會治安立體化防控體系建設,整合社會治理資源,防範社會風險,化解社會矛盾,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平,創新社會治理模式,提升公共服務質量等方面帶來了新的機遇與挑戰[2-5]。

    二、“雪亮工程”的形成與發展

    “雪亮工程”,即公共安全視頻監控建設聯網應用,是以縣、鄉、村三級綜治中心為指揮平台、以綜治信息化為支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的“群衆性治安防控工程” ,喻義“群衆的眼睛是雪亮的”[6]。它以“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”為總目标,推動重點公共區域、重點行業、領域的視頻監控系統建設,指導、監督治安保衛重點單位公共安全視頻監控系統建設;推動公共安全視頻監控系統聯網,整合各類視頻圖像資源;開展視頻圖像信息在城鄉社會治理、智能交通、服務民生、生态建設與保護等領域應用。通過三級綜治中心建設把治安防範措施延伸到群衆身邊,發動社會力量和廣大群衆共同監看視頻監控,共同參與治安防範,充分發揮人民群衆利用視頻監控系統在社會治安綜合治理和平安建設中的作用。從提出概念到向着智能化、專業化、精細化的縱深發展,社會治理體系和能力現代化建設在大數據時代有了新的發力點。

    黨的十八大以來,黨中央、國務院和中央領導對社會治安綜合治理和平安建設信息化工作高度重視,習近平總書記提出,要“依靠更多更好的科技創新保障國家安全”,“提高社會治安防控體系建設法治化、社會化、信息化水平”。公共安全視頻監控建設聯網應用,是新形勢下維護國家安全和社會穩定、預防和打擊暴力恐怖犯罪的重要手段,是動态化、信息化條件下完善社會治安防控體系、深化平安中國建設的重要基礎性工程,對于提升城鄉管理水平、創新社會治理體制具有重要意義。2015年,習近平總書記就公共安全工作曾多次做出重要批示,其中明确指出“當前,公共安全事件易發多發,維護公共安全任務繁重。政法綜治戰線要主動适應新形勢,堅持科技引領、法治保障、文化支撐,創新理念思路、體制機制、方法手段,不斷提高維護公共安全能力水平,有效防範、化解、管控各類風險,努力建設平安中國。”“要構建公共安全人防、物防、技防網絡,實現人員素質、設施保障、技術應用的整體協調。”以政法綜治戰線為牽頭主導單位,整合社會各方力量,堅持群防群治策略,充分運用大數據、雲計算、物聯網、決策科學、安全平台和應急技術裝備等現代科學技術手段,基于公共安全視頻圖像信息聯網整合,成為了健全公共安全體系,全面提升公共安全保障能力,構建安全保障型社會的重要保障和手段。

    2015年5月,國家9部委聯合下發了《關于加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作的若幹意見》(發改高技[2015]996号)。提出 “綜治牽頭、公安負責、部門配合”的要求,建設公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平台。公安部門作為視頻監控應用的重要主體,要健全公共安全視頻圖像建設聯網應用标準,建立動态化、信息化條件下支撐各項公安工作的重要基礎信息資源智能服務系統,完善視頻圖像解析與應用、視頻資源雲存儲等功能,形成立體化社會治安防控信息體系。建設中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平台,依托全國社會治安綜合治理信息化綜合平台,滿足中央領導同志對公共安全、社會治安重大、敏感事件綜合研判、決策分析支撐的要求,利用地理信息技術促進關鍵圖像信息資源的深度分析與互通共享,完善各級政法綜治組織之間視頻通信、視頻圖像深度應用等功能,具備應急情況下視頻調用、存儲和指揮、控制能力,同時加強對各級各有關部門視頻監控建設聯網應用等工作的有效監督和綜合管理。這标志着“雪亮工程”的整體規劃和項目建設落地了。

    同年8月,國家發改委、中央綜治辦和公安部聯合下發《關于印發加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作方案(2015-2020年)的通知》(發改高技[2015]2056号)。“雪亮工程”開始向全國推廣。其中提出的目标是,到2020年,我國基本實現“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的公共安全視頻監控建設聯網應用,在加強治安防控、優化交通出行、服務城市管理、創新社會治理等方面取得顯著成效。2016年6月,國家發改委共同批準臨沂市等48個城市成為全國首批公共安全視頻監控建設聯網應用工程示範城市,并獲得中央補助資金,“雪亮工程”建設在國内全面鋪開。

    2016年10月,全國綜治“江西會議”再次指出,完善社會治安防控體系,核心是提高整體效能。中央将公共安全視頻監控系統建設納入“十三五”規劃和國家安全保障能力建設規劃,部署開展“雪亮工程”建設。2017年6月,全國“雪亮工程”建設推進會在臨沂市召開。2017年10月,黨的十九大報告提出,“實施鄉村振興戰略”。加強治安管理,建設平安鄉村,已經成為當前農村工作的重中之重。2018年,《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提到推進農村“雪亮工程”建設。這是“雪亮工程”首次被寫入中央一号文件,也意味着推進農村“雪亮工程”建設将成為實施鄉村振興戰略的重要保障。

    三、臨沂市利用大數據建設“雪亮工程”案例

    信息技術發展到今天,“互聯網+”、大數據、雲計算等信息技術已經運用到了社會的各個層面,利用信息技術抓平安建設和綜治工作,是社會治理現代化的必由之路。臨沂市是“雪亮工程”的發源地,作為“全國公共安全視頻監控建設聯網應用示範城市”,在大數據時代的“雪亮工程”建設中形成了特色經驗。以臨沂為例,總結“雪亮工程”建設的做法經驗,可以為“雪亮工程”建設未來發展提供參考。

    (一)貫徹中央戰略部署,積極創新組織推動

    在組織推動上,臨沂市委、市政府采取黨政領導、綜治牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的工作機制,明确了市綜治辦作為建設與運維的主要負責部門以及各有關部門的具體職責劃分,在“人、财、制度”等方面全方位保障了“雪亮工程”建設工作順利推進。比如在推動視頻監控聯網工作中,各級綜治辦建立視頻監控建設聯網應用聯席會議制度,定期研究工作思路,及時協調解決聯網工作中的問題、難題,确保了全市“雪亮工程”建設。在财政保障上,建立了“雪亮工程”建設和運行維護經費保障機制,加大财政投入力度,将建設經費和工作經費納入财政預算。在考核機制上,嚴格落實社會治安綜合治理領導責任,用足用好社會治安綜合治理獎懲的措施,完善機制,壓實責任。良好的組織推動機制有效的解決了牽頭難的問題。

    (二)堅持頂層設計,統一科學謀劃

    臨沂市在視頻監控點位建設和視頻監控應用平台建設上堅持統一規劃、統一标準、突出重點、分步實施。在監控點位建設中充分利用并整合現有視頻監控資源,對符合國家和行業相關技術标準的已建監控點位進行聯網整合,避免了重複投資。在公共安全智能視頻監控監管應用平台建設中,堅持“一切從實際出發”的原則,不搞“一刀切”,突出重點、統籌兼顧,提出了綜治中心分類建設的意見。各地可在不違背原則的情況下,量身制作、量力而行,有效減輕了基層的工作壓力和負擔。比如有些地方旅遊資源比較豐富,那麼在雪亮工程建設中可以考慮将本地旅遊景點的視頻推送到互聯網上供民衆查閱以選擇錯峰出行。有些地方更強調網格化的管理,那雪亮工程建設中可以将鄉村進行網格化的劃分,并指定網格員通過前端的APP進行所屬區域的問題上報等。

    (三)摸清底數,優化平台,穩步建設聯網

    臨沂市政法委綜治辦聯合公安、财政、規劃等部門,對全市視頻監控建設情況進行了專題調研。在摸清真實底數的基礎上,通過整合各級各部門視頻監控、網格化管理、視頻會議、矛盾調處等系統資源,建立了以綜治信息系統為核心,縱向貫通、橫向集成、分級應用的綜治信息平台4611個,為“雪亮工程”建設提供了信息技術支撐。按照綜治信息平台高清顯示屏不同面積,研究制定了“縣鄉村三級綜治信息平台建設分類标準”,實現硬件配置分級分類。開發建設市、縣區統一規範的綜治系統,将軟件應用集成規範化,實現了信息收集、分析研判、指揮調度、監管考核等工作運行的信息化、實戰化。打破信息壁壘,整合各級各類視頻圖像資源,建成縱向連接縣鄉村、橫向貫通重點行業部門的公共安全視頻監控網絡,實現橫向縱向的互聯互通、信息共享。選擇先進的網絡視頻傳輸技術,實現了資源整合、系統聯網、授權管理、成果共享的工作運行機制。

    (四)健全管理機制,實現規範運營

    在管理機制上,臨沂市建立了機構設置、人員配備、工作運行、工作保障實體化的市縣鄉村四級綜治中心,各級綜治辦與綜治中心合署辦公,賦予綜治中心指揮調度、分流指派、督查督辦和考核獎懲建議四項權力,統籌協調推進各項工作開展。依托市、縣、鄉、村四級以及重點行業部門互聯互通的綜治信息平台,對各縣區、鄉鎮街道、村社區、重點行業部門、派出所等信息平台24小時值班值守情況進行監管考核,建立社會治安綜合治理網上考評信息系統,通過設定固定指标和動态指标權重形成考核評價結果,統一制定縣鄉村三級綜治平台管理辦法,明确各平台操作細則、保密規定、值班值守等規章制度。并通過建立科學有效的考核評價體系,“以管促建、以管促用”,為基層社會治理和基層綜治工作增加了抓手。

    (五)共享深入應用,擴大工作效能

    網絡的本質在于互聯,信息的價值在于應用。應用是雪亮工程的核心生命力。臨沂市在推進“雪亮工程”建設過程中,着力深化拓展“領導用、部門用、群衆用”三個層面的實戰應用,充分發揮“雪亮工程”工作效能。比如在領導應用層面上,将“雪亮工程”信息系統接到各級黨政主要領導、分管領導和有關部門主要負責同志的辦公電腦和手機上,即時查看平台推送的各種綜合分析數據,直接調看重點行業、重點部位的實時視頻圖像,随時指揮調度有關工作情況。在各級綜治組織應用層面上,通過可視化現場調度指揮,适時作出工作部署,全程跟蹤辦理監管,信息化監督考核,實現了工作聯動、矛盾聯調、問題聯治、平安聯創,大大提升了工作效能。在居民家庭,升級改造電視機頂盒讓群衆坐在家裡就能看到周圍視頻監控,積極研發推廣手機APP,使群衆無論身在何方都能看到村裡視頻圖像,使“人人都是平安員”成為可能。

    四、“雪亮工程”在大數據時代的機遇

    (一)大數據時代“雪亮工程”的數據價值

    全世界數據采集量最大的物聯網設備就是監控設備采集的音視頻數據。以視頻數據存儲為例,一個分辨率為1920×1080的200萬像素的高清攝像機 ,碼流為8Mbps,每月産生的視頻數據就多達2.47TB。對于一個擁有10萬個攝像機的中等規模的城市而言,每月産生的數據在250PB左右。龐大的數據量蘊含着巨大的社會價值和經濟價值[7]。由“雪亮工程”視頻監控應用項目産生的數據大概可以分為結構化數據和非結構化數據。其中結構化數據以文本為主,非結構化包括網絡日志、音頻、視頻、圖片、地理位置信息等,具體到業務層面,主要有人臉數據、車輛數據、物體數據、地理信息數據、環境數據等。這些數據在通過采集、整理之後,又可以形成非常有價值的專業數據庫,比如車輛數據庫可以分為:車牌數據庫、認證核驗庫、車輛通行數據庫、案事件視頻圖像數據庫等,通過車輛大數據分析系統,可以為交警在實戰化中提供數據支撐。将基礎數據庫整合、互聯、共享,使用數據分析技術實現全量跨部門數據的分析挖掘,就可以為“雪亮工程”中各項業務提供有價值的情報信息,全面提升公共安全工作能力水平。例如利用采集到的人臉數據,可以通過後台在逃人員的人臉數據庫比對,快速找出犯罪嫌疑人的活動軌迹,或者城市中迷路的失憶老人,以及利用道路交通采集到的車輛數據,規避道路出現擁堵的現象。

    (二)“雪亮工程”将解決綜治工作多年困擾,解決許多長期想解決而沒有解決的難題

    近年來,中央綜治辦和全國各地政法綜治部門以巨大的政治勇氣和強烈的責任擔當,提出一系列“雪亮工程”建設新理念新思想新戰略,出台一系列重大方針政策,推出一系列重大舉措,推進一系列重大舉措促進這項偉大民生、民心工程建設。“雪亮工程”建成後,将有效解決多年困擾綜治工作的六個方面的難題:一是解決基層綜治組織不健全、職能虛化的難題。“雪亮工程”強化了縣鄉村三級綜治中心的陣地和職能,增配綜治工作專職人員,有效促進了三級綜治中心的規範化、實體化、實戰化。二是解決基層治安防控力量薄弱、常态化巡邏措施難以落實的難題。通過“雪亮工程”,固化基層巡防隊伍,壯大基層治安群防群治力量,可以形成隊伍巡防與視頻巡查聯動互補的治安巡防新模式,織密基層防控網絡。三是解決平安建設社會動員乏力、治安防範群衆參與度不高的難題。通過信息化手段将視頻監控圖像和治安防範信息送到群衆身邊,可以形成“人人都是治安監控員、信息員”的良好局面。四是解決綜治監管考核效率不高、手段落後的難題。通過視頻查崗、網上考核手段,就能實現對各項綜治工作便捷高效、科學客觀地考核評價,促進基層值守巡邏、矛盾化解等綜治工作措施有效落實。五是解決視頻監控設施分散建設、日常管理維護不到位的難題。通過自動化探頭檢測、探頭使用數據分析等系統,可規範設備運轉、服務運用、信息調閱、維修養護等日常工作,保證視頻監控長期穩定運行。六是解決信息孤島、數字鴻溝的難題。通過信息資源整合,初步建成綜治雲大數據、實現數據互聯互通、共享應用,能有效提升綜治工作效能和核心戰鬥力。

    (三)“雪亮工程”提升公共服務的質量

    社會治理與公共服務,一同構成了當代社會建設的兩大支柱[8]。雪亮工程建設不僅在社會治理中發揮着重要作用,在具體應用中也帶動了公共服務領域的創新。推行“雪亮工程+”模式,将黨建、環保、城管、扶貧等工作整合融入,可以大大提升公共服務的質量和水平。

    比如“雪亮工程”管理應用,使視頻監控、視頻會議、視頻調處、移動視頻指揮、手機APP等實現統一整合,并将領導辦公電腦和手機聯入統一應用平台,實現部門聯動更加快速協調、社會治安防控能力不斷提升。在“雪亮工程”中利用人臉識别技術,重點對社區、幼兒園、學校等重點區域安裝人臉抓拍相機,及時發現出現在重點區域的精神障礙患者,破解易肇事肇禍等嚴重精神障礙患者服務管理難題。對果林、蔬菜基地實現高清視頻全覆蓋,在家打開電視機就可以随時看護果園、菜地。外地的客商通過上網遠程全天候查看綠色有機農作物生長全過程,生産過程,水果素菜價格水漲船高,實現了農民脫貧緻富。臨沂是“中國物流之都”,通過“雪亮工程”寄遞物流視頻監控接入及監管,實現了對全市郵件快遞100%實名制、100%開箱驗視、100%過機安檢的可視化、智能化監管。公交車、危險品運輸車輛、城際班線客車全部安裝車載視頻監控并接入“雪亮工程”聯網平台,實現了交通運輸安全監管的“看得見、聽得到、管的好”[9]。

    (四)“雪亮工程”帶動安防産業的發展與形成了巨大的市場機遇

    公共安全視頻監控聯網“十三五”規劃中提出,2016至2020年,“雪亮工程”250個示範城市将撥款100億,計劃帶動地方1000億項目投資。據相關媒體調研報告不完全統計,2017年我國安防(政府需求類視頻監控 與“雪亮工程”千萬項目)市場規模約為423.65億,項目數705個,千萬項目平均投資約為6008.31萬,“雪亮工程”市場商機可見一斑。越來越多的省市将加入到“雪亮工程”的建設當中,這樣不僅可以讓越來越多的鄉村享受到“遙控器握在手中,安全感長在心裡”的安心暖意,同樣也是安防産業企業進入視頻聯網領域的大好契機。視頻監控企業占據“雪亮工程”最大建設市場份額,各個巨頭都已經展開“雪亮工程”定制化的高端産品應用。“雪亮工程”不僅僅是鏡頭的重點覆蓋,更是視頻數據的高效應用。越來越多的企業會加入視頻數據智能化應用服務市場,安防産業市場發展前景廣闊。據ITS114數據統計顯示,截止2017年12月底,我國安防與雪亮工程市場中标過億項目80個,中标過億項目市場規模總計約260.3億,同比增長199.2%。其中涉及雪亮工程的中标億元項目9個,總計31.04億,以平安城市和雪亮工程為代表的國内視頻監控市場已然如火如荼。

    五、“雪亮工程”在大數據時代的挑戰

    随着視頻監控建設應用不斷深入,技術人才缺口大、數據應用不深入、聯網共享不規範、缺乏數據标準、數據安全無保障、基層技術力量薄弱等問題日益突出,制約了立體化社會治安防控體系建設發展。“雪亮工程”建設在機遇中仍面臨着諸多挑戰。“雪亮工程”建設不僅涵蓋城市,還要求覆蓋廣大農村,其很重要一個作用就是要推動實現城鄉發展的動态平衡,從當前建設的主要試點地區來看,在解決基層政權治安防範力量薄弱、安全防範聯動、安全防控形勢嚴峻等面臨矛盾與挑戰;在借助現代大數據、雲計算等信息化技術手段,提升基層治安綜合治理在治安防控、人口服務、信息共享、矛盾糾紛調處理等方面的水平提升工作機制尚不完善;特别是在應用于偏遠、人員稀少、欠發達等地區,針對不同地區的需求和發展特點,其建設内容要應當有所側重不同;對于廣大城鄉社區和老少邊窮等欠發達地區,應以補點擴面、提高覆蓋率、大力發展社會視頻資源聯網為主面臨困難;對于發達地區,以運用視頻結構化描述、數據挖掘、人像比對、車牌識别、智能預警、無線射頻、地理信息、北鬥導航等現代技術人才急缺,在公共安全視頻監控系統中的集成應用力度不夠,視頻圖像信息的綜合應用水平有待提高。大數據時代,雪亮工程如何實現現代化升級,是在接下來的建設應用中仍需思考的問題。

    (一)雪亮工程大數據思維尚未建立,技術人才缺口大

    盡管大數據技術已經發展多年,但是不論是政府部門還是基層百姓,“大數據”的理念尚未真正建立起來,“雪亮工程”的建設與大數據應用還需要一個長期的思維轉變過程。很多領導幹部、技術人員對大數據的理解還停留在概念階段,數據仍然隻是輔助,還沒有将用數據說話、用數據管理、用數據創新、用數據決策、用數據服務真正落到實處。無論是硬件建設還是設備聯網,多數的政府部門還在被企業推着走,從技術上倒逼運行機制和标準體系建設,無法真正從頂層設計出發,科學規劃統籌。即便數據庫已經建立,數據應用仍是老大難問題,海量數據資源不知如何分析,該從何處着手,如何讓雪亮工程建設大數據應用“智能”起來,還有很長一段路要走。另外,技術人才缺口大也是“雪亮工程”建設的一大阻礙[10]。整體來看我國在大數據采集、大數據處理、大數據儲存及管理、大數據分析和挖掘、大數據檢索、大數據可視化表達、大數據安全等領域均缺乏國産自主研發的核心技術。當前從事數據分析的人才主要集中在互聯網信息技術領域,其對軟件開發、程序設計等較為熟悉,但對數據挖掘并不精通。在政府部門中,既熟悉政務又深谙大數據應用的高端人才更是鳳毛麟角。日常運維仍需企業支持,政府自主能動性無法發揮。

    (二)共享聯網不完善,大數據應用不夠深入,大數據在視頻技術領域應用面臨挑戰

    平台系統需要進一步開發完善,特别是重點行業部門信息融合需要加強,智能化綜合應用程度需要進一步提高,“大數據”社會治理尚未真正形成。複雜多樣的承載網絡環境給視頻信息的整合聯網、信息傳輸、權限管理、運行維護、安全共享等帶來諸多挑戰。社會視頻資源數量多,建設類型各異,結構複雜,且構成各個系統的軟硬件品牌繁多,标準雜亂,設備碼流及協議普遍私有化,造成圖像的編碼格式、協議不統一,給整合帶來一定的難度。現有視頻監控設備主要功能是錄像,欠缺對異常情況自動識别、推送、預警的功能。現有數據更多地應用于循迹追蹤,系統對大數據進行深度整合、分析提出有價值、可供社會治理決策信息的能力有待進一步提升。“雪亮工程”如何解決讓視頻“說更多的話”是最大攻克目标,将視頻形式的數據和信息包含用技術手段從不同層面解讀,是大數據技術應用的方向。以道路監控為例,攝像頭拍攝到一輛車經過,能得到的信息有:車的顔色、型号、車牌号、車主信息等,如果整合特定攝像頭一段時間内拍攝到的車輛信息,能夠判斷這一路段車流量狀況,進而判斷道路擁堵情況。讓視頻大數據“說話”,需要信息共享機制的建立和不斷完善,算法創新,運用智能大數據手段是視頻技術領域未來發展面臨的巨大挑戰。此外,目前已開發APP功能不穩定、業務流程有待簡化、群衆服務功能有待加強。

    (三)數據安全無規範,安全應用壓力大

    “雪亮工程”建設,除了帶來了安全防範“無死角”的保護,也帶來了隐私“全曝光”的隐憂。大數據時代的到來,讓“雪亮工程”建設涉及的視頻監控圖像信息數據保護、網絡安全、個人隐私保護等等面對着複雜的挑戰。首先,無處不在的監控攝像頭全時記錄每個人的一舉一動,其本身就對個人隐私保護造成巨大威脅。而相應的數據安全保護的法規、管理辦法、安全标準尚未完善,即便這些信息是在本人知曉并且允許的情況下提供,利用大數據技術将這些原本很少涉及個人隐私的“散狀分布”的碎片化信息加工整合之後形成新的數據很可能存在個人隐私侵權風險[11-12]。其次,“雪亮工程”建設點多、線長、面廣,信息交換共享平台和傳輸網絡極易成為惡意攻擊的風險隐患點。社會視頻資源的承載網絡情況複雜,互聯網、自建局域網、自建視頻專網、電信運營商、移動運營商等視頻專網等各類網絡混合組網,種類繁雜,網絡信息安全建設面臨困境。再次,各個社會單位(個人)對視頻監控系統缺乏有效的安全管理措施,一般為非專職人員操作,容易導緻視頻資源信息外流,信息安全難以有效保證。

    (四)基層安全防範力量薄弱 ,整體建設進展緩慢

    “雪亮工程”建設主要着力點在基層,基層人員安全防範力量、技術力量薄弱,也大大制約着雪亮工程建設。鄉鎮和農村人員多為“留守老人”、“留守婦女”、“留守兒童”,安全防範力量不足[13],信息值守平台人員多為基層幹部或群衆,存在信息技術知識匮乏,操作不熟練等問題。城鄉結合部、鎮、社區、農村監控點位覆蓋率低,鄉鎮戶外安防設備缺乏主動故障告警導緻故障發現不及時,設備故障處理效率低,社會視頻資源普遍存在運維投入不足,設備維護不到位,系統完好率低,可用性差等問題。雖然公安機關要求一些重點行業單位或特殊社會單位的視頻監控系統至少要保存15天以上的監控錄像,但由于缺少有效的監督和管理手段,等到真有事情發生的時候,往往會發生現場視頻錄像丢失或設備不錄像等問題,而視頻錄像的丢失将給事件的後續處理帶來極大的阻礙。

    六、推進“雪亮工程”建設的幾點建議

    (一)建立組織領導體系

    推進“雪亮工程”建設首先要成立由黨委政府領導的,包括政法綜治、發改、公安财政等多部門共同構成的領導小組,一般建議要由市委書記、市長任領導小組組長,由政法委綜治辦牽頭,落實具體分項責任單位,項目承建單位由項目責任單位按照法定程序選擇。具體分項包括:市級共享平台、區縣共享平台、綜治、公安分平台、各部門信息平台及監控點位、傳輸網絡。要落實項目咨詢單位(一般為設計院或有工程咨詢資質的單位):編制立項報告和設計方案,完成可研報告編制,簽訂聯網共享協議,落實建設資金承諾等方面的綜合舉措。

    (二)堅持法治保障,加快法律法規建設

    法治是社會治理的最優模式。雪亮工程建設必須要充分發揮法治對社會治理的引領、規範和保障作用。要實現公共安全視頻監控全覆蓋、無死角,亟需通過立法進行基本的職能劃分、基本的權限賦予、基本的程序規範。目前我國關于視頻圖像信息安全、數據保護、個人隐私保護等方面的立法尚不完善,地方配套的立法和政策也尚未制定。需要盡快完善政策法規,強化安全準入,規範重點公共區域和重點行業、領域公共安全視頻監控系統的建設、聯網與信息的安全使用。還要盡快完成對現有視頻監控相關标準的修改完善,加強網絡安全保障,确保産品、系統質量可靠和安全可控,對違反相關規定的應嚴肅追究相關責任。

    (三)建全管理長效機制,建立管理應用隊伍

    加快建立完善視頻圖像信息安全、數據保護、個人隐私保護等方面的具體辦法和措施。完善公共安全視頻監控系統項目的方案論證、安全評價、檢測驗收、效能評估等機制,建立健全日常監督檢查機制。以用促建,落實重點行業、領域視頻監控系統的屬地管理職責,支持公共安全視頻監控聯網共享,誰建設、誰管理、誰維護。針對目前管理的應用實際,建立完善職業化的公共安全視頻監控系統管理和監看隊伍,進一步規範相關監督管理工作機制,建立健全人才引進、培養、使用、激勵機制和科學合理的績效管理制度。

    (四)完善網絡建設,保證資源共享

    面對社會視頻資源紛繁複雜的承載網絡情況,在保證信息安全的前提下,實現網絡的互聯互通,打通網絡通道,實現視頻圖像信息的安全加密傳輸,并最大限度保證不改動原有網絡,不影響社會單位原有系統及應用。針對社會面視頻監控系統中品牌衆多、标準雜亂的異構設備和異質平台,通過多種兼容性技術手段,實現各類資源的統一無縫接入,通過協議及碼流的标準化轉換,保證社會視頻資源在共享、調用時均符合GB/T28181國标要求。通過社會資源接入可使更多的場所納入公安布控範圍。但同時也需要重視社會視頻資源接入時的安全性,如何根據需接入的社會視頻資源類型,部署對應的安全接入設備及措施,規避前端設備、傳輸鍊路、網絡邊界、系統應用等各環節安全風險,保證信息安全,确保視頻圖像數據不會發生外洩。

    (五)利用大數據技術手段,紮實推進應用

    打造全城全網視頻大數據服務平台,運用人像對比、指揮調度、社情分析、群防群治、一鍵報警、信息發布、移動APP等創新技術,面向政法、綜治、公安、公共安全、政府職能部門、企業公衆等提供視頻大數據應用。彙聚全網、全行業及社會面環境下的海量視頻大數據的分析應用。采用視頻雲解決海量資源的共享,建立視頻解析中心和智能應用,深化基層治理、綜治業務應用,建立視頻惠民發布新機制,實現智能運維新模式。通過數據可視化、智慧管理,實現預測、預警、預防效果,為新形勢下平安中國建設、社會治安防控體系建設提供強力手段,織就守護百姓安全一張網。

    (六)需要整合企業現有資源積極推進城市視頻監控聯網工作能力建設,多渠道籌措建設資金,創新運維模式

    各級政府及各地雪亮工程建設主管部門要善于運用市場化的機制,發揮市場化力量,在一定程度上要求建設中标企業要擁有雄厚資本實力和技術研發能力、強大的系統集成能力以及快速有效的運維響應服務保障能力,能夠足以支撐大範圍的多級視頻聯網應用和大數據管理與數據分析計算手段的能力,根據不同區域的不同特點提供不同的産品和服務的能力,運維企業和廠商應具有前瞻性的戰略規劃和獨特的市場把控能力。具備雄厚的資金實力,通過支持BOT、PPP等多種運營模式,建立起雪亮工程資金籌措、規劃、建設、應用、運維的長效機制。

    七、結語

    互聯網、大數據正在把我們帶入一個日趨複雜和不确定的世界。在一個日益複雜風險高發的世界如何進行社會決策?如何引導社會沿着正确的方向前進,避免曲折,避免危機?這需要新的社會治理模式。大數據時代在加強社會治理能力、創新社會管理模式方面具有巨大的優勢。“數據驅動的社會管理”是社會管理中實施的一種新型管理模式[14],無論是政府還是其他組織機構,數據收集和分析已經成為基層社會治理管理部門的基本要求,根據數據分析結果制定政策和法規,将社會管理從事後處罰轉向事前預防,在醫療健康、國土安全、智慧城市建設、防範和打擊恐怖活動、社會治安、治理社會腐敗等方面都發揮着重要作用。随着平安中國建設的不斷推進,提高社會治安綜合治理智能化水平,推動公共安全視頻監控建設聯網應用,已經成為平安中國建設的必要手段和必經之路, “雪亮工程”縱向串聯省、市、縣、鄉鎮、村綜治中心平台,橫向整合公安、交通、市場監管、國土、生态環保、政務、消防、城管、路政、文化旅遊、教育等職能部門大數據資源,從真正意義上完善了公共安全視頻圖像傳輸網絡、視頻信息共享平台、安全管理系統,促進點位互補、網絡互聯、平台互通,最大限度實現公共區域視頻圖像大數據資源的聯網共享。在不久的将來,結合大數據技術的應用,城鄉社會治理監控一體化發展建設将為平安中國建設做出更高水平的貢獻,讓雪亮工程建設打通精細精準服務人民群衆的最後一公裡,逐步形成社會治理、社會治安綜合治理過程人民參與、成效人民評判、成果人民共享的新模式。

    (作者:1,臨沂市政法委副書記;2,中央政法委“大數據與基層社會治理研究”課題組組長、首席責任專家,華中師範大學教授、博士生導師、華中師範大學北京研究院院長、雪亮工程大數據應用研究中心主任;2,華中師範大學北京研究院科研部、國廷工業和信息化究院助理研究員、博士)

    參考文獻

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    [14 ]陳譚 等著.大數據時代的國家治理.北京:中國社會科學出版社,2015.1

(責任編輯:王婧)
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